Fédéralisme asymétrique: une solution mondialement reconnue

Le Professeur Giorgio Malinverni (Université de Genève) a récemment publié dans la Revue de droit suisse un article intitulé «Le fédéralisme asymétrique» (1) examinant la situation de plusieurs Etats, «le plus souvent fédéraux ou régionaux, dans lesquels certaines portions du territoire sont au bénéfice d’un statut spécial d’autonomie.» L’auteur analyse les différentes configurations fédéralistes de ces Etats dont les composantes n’ont pas toutes le même statut ou ne sont pas dotées des mêmes compétences.

Tout d’abord, l’article met en évidence un fait notable: le fédéralisme asymétrique est pratiqué dans de nombreux Etats, souvent importants et parfois proches de nos frontières, dont le développement ne semble pas souffrir d’une telle situation. Ainsi l’Espagne, exemple le plus extrême, mais aussi l’Italie, la Fédération de Russie, le Canada, le Royaume-Uni voire l’Inde offrent tous à des degrés divers une forme d’organisation interne qui n’est pas symétrique, c’est-à-dire que les éléments dont ils se composent ne sont pas tous liés de la même manière au pouvoir fédéral.

Alors que le Brésil, l’Allemagne, les Etats-Unis donnent l’exemple de fédéralismes symétriques (soulignons au passage, pour nos visionnaires à œillères qui déplorent la «complexité» du système suisse, que l’organisation centralisée n’est de loin pas la norme à travers le monde), d’autres pays ont adopté des législations plus différenciées en raison de leur histoire. Il va sans dire que chacun de ces Etats possède «sa» version particulière de fédéralisme asymétrique, qui n’offre pas un modèle unique universellement transposable mais une réponse à des réalités concrètes.

L’Italie reconnaît à cinq de ses régions (notamment celles qui abritent de fortes minorités linguistiques) un «statut spécial»: Alors que les quinze régions à statut ordinaire adoptent elles-mêmes leur propre statut dans les limites de la Constitution et de la loi, les statuts des régions à statut spécial sont adoptés par le Parlement national au moyen d’une loi constitutionnelle (Art. 116 Cst.). Ces statuts ont ainsi rang constitutionnel. (2) Ainsi, non seulement l’autonomie du Haut-Adige et de la Vallée d’Aoste jouit d’une protection renforcée, mais, comme le relève le professeur Malinverni, «les décisions concernant ces régions requièrent en outre leur agrément.» Ceci n’est pas le cas des régions à statut ordinaire.

En Espagne, la Constitution de 1978 réagit au centralisme de la période franquiste en accordant un «droit à l’autonomie» aux dix-sept régions qui forment le pays. La Constitution établit deux listes: d’un côté celle des compétences exclusives de l’Etat (art. 149), de l’autre celle des compétences qui peuvent appartenir aux Communautés (art. 148). Mais cette dernière liste demeure modifiable, puisque les art. 150 et 151 donnent aux Communautés les moyens de s’arroger des compétences qui ne sont pas prévues à l’art. 148. Il s’agit d’un droit évolutif. Après une période de cinq ans, les Communautés peuvent étendre le domaine de leurs compétences au point d’y inclure des compétences de l’Etat énumérées à l’art. 149. Ces statuts d’autonomie doivent néanmoins encore être approuvés par le Parlement national.

On le voit, dans ce cas, la décentralisation n’est aucunement imposée, mais demeure une possibilité que les régions sont libres de mettre en pratique. Théoriquement, la Constitution espagnole aurait donc permis la création de dix-sept régions ayant chacune un niveau d’autonomie différent. (3) Cela n’a certes pas eu lieu. En fait l’Espagne a connu durant plusieurs années, du point de vue des compétences, l’existence de deux groupes des communautés: sept communautés fortement autonomes (Catalogne, Pays basque, Galice, ainsi que la Navarre, l’Andalousie, Valence et les Canaries) se distinguaient des dix autres communautés, dotées d’un statut ordinaire. Alors que les trois régions historiques qu’étaient la Catalogne, le Pays basque et la Galice obtinrent dès le départ l’autonomie maximale, les communautés restantes n’atteignirent ce stade que progressivement. Depuis 1994, la loi établit un même niveau de compétences pour toutes les régions: le fédéralisme asymétrique s’est donc épanoui pour aboutir à une décentralisation importante, selon le rythme propre à chaque région.

Nous pourrions encore multiplier les exemples. Rappelons en dernier lieu que le fédéralisme asymétrique se pratique au Canada depuis plus de quatre décennies: le mécanisme du «droit de retrait» (opting out) permet à une ou plusieurs provinces de ne pas participer à un programme commun associant provinces et Etat fédéral, mais de recevoir plutôt le versement direct (en argent ou sous forme de marge fiscale) des fonds qui auraient été dépensés pour ce programme. La Loi constitutionnelle de 1982 prévoit même qu’une province peut se soustraire à toute modification qui va à l’encontre de ses pouvoirs législatifs actuels, de ses droits de propriété «ou de tout autre droit ou privilège» de son Assemblée législative ou de son gouvernement. Jusqu’à présent, seul le Québec a fait usage du droit de retrait. De même, certains cantons pourraient décider d’échapper à l’application d’une loi votée par le Parlement ou d’une ordonnance du Conseil fédéral destinée à l’ensemble de la Suisse.

A maintes reprises, la Ligue vaudoise a signalé l’intérêt qu’une possibilité d’asymétrie offrirait aux membres de la Confédération suisse et au Canton de Vaud en particulier, dans la mesure où elle permettrait à notre Canton de garder ou de récupérer une compétence dans tel ou tel domaine confiée en principe à l’Etat fédéral. D’ailleurs le professeur Malinverni rappelle ingénieusement que notre fédéralisme possède un trait asymétrique, certes infime, dans le fait qu’il existe six demicantons ayant moins de voix au Conseil des Etats et lors des référendums constitutionnels soumis au double vote des cantons et du peuple.

Malgré ses avantages sur le terrain, il nous semble que le fédéralisme asymétrique comporte un danger dans sa conception théorique: dans tous les exemples que nous avons trouvés, il contient la reconnaissance implicite que le centre constitue un échelon supérieur, puisque c’est à lui que seraient plus ou moins liées les différentes parties de l’Etat fédéral. Vue sous cet angle, la Confédération se déroulerait en cercles concentriques, allant des cantons «à régime spécial» autonomes vis-àvis du centre vers les cantons «normaux» inféodés à lui. Or ceci contredirait l’histoire du lien fédéral, qui unit les Etats cantonaux entre eux, et non à un centre pourvoyeur d’unité. On sait que, sous l’Ancien Régime, les cantons suisses n’étaient pas tous alliés par un même pacte, mais que chacun avait successivement et de manière indépendante contracté ses propres alliances avec un ou plusieurs autres cantons (4): c’est la somme de ces alliances partielles qui conférait une unité d’ensemble – mais non supérieure – au groupement des cantons. Ceux-ci ont conféré un certain nombre de compétences à l’organe fédéral, appelé vulgairement mais sans doute à tort «Confédération», qui constitue en fait une autorité commune, non supérieure aux cantons. Ses compétences (toutes reçues) n’octroient pas à l’autorité fédérale un statut prééminent, mais parallèle au statut des autorités cantonales qui sont souveraines et résident en dehors de son champ d’activité (5).

L’organisation fédérale côtoie celle des cantons, elle ne la chapeaute pas. Notre inclination envers le fédéralisme asymétrique ne nous fait pas oublier ce principe fondamental.

C’est dans cet esprit que la Ligue vaudoise a développé l’idée du fédéralisme différencié qui n’est qu’une version du fédéralisme asymétrique tenant compte des spécificités de la Confédération suisse. Cette idée, rappelons-le, tient en deux articles. Le premier dispose: «Chaque canton peut demander pour lui-même la restitution d’une compétence de la Confédération. Cette restitution peut être complète ou partielle» Le second article prévoit le contrôle du souverain: «La demande est soumise à l’adoption ou au rejet du peuple et des cantons.»

Il ne s’agit pas d’un nouveau système, mais simplement d’un correctif tenant compte des grandes différences entre les cantons, d’une soupape de sécurité détendant les raideurs excessives de l’Etat fédératif de 1848.

NOTES:

1) Revue de droit suisse 124 (2005).
2) Page 105.
3) Page 98-99.
4) Certes la plupart s’étaient alliés avec les cantons les plus anciens – notamment les Waldstätten – mais la densité de ce réseau d’alliances resserrait les Confédérés sans produire aucun pouvoir central.
5) Pour s’en convaincre, il suffit de regarder la manière dont se construit l’unité européenne: comme une alliance transversale d’Etats souverains entre eux, et non comme une soumission au centre bruxellois.