Une inadéquation féconde

La «Conférence sur le fédéralisme 2017» des 26 et 27 octobre à Montreux fut conduite au pas de charge: des introductions succinctes, des exposés ramassés, des conclusions nettes ont gardé constante l’attention du public. Merci à M. Roland Ecoffey, chef de l’Office des affaires extérieures de l’Etat de Vaud et délégué aux affaires fédérales, grand ordonnateur des festivités!

Presque tous les orateurs se disent fédéralistes. On ne va pas s’en plaindre. Pour plusieurs, cependant, le fédéralisme semble n’être qu’un système de décentralisation, un ensemble de règles juridiques mis sur pied par la Suisse pour promouvoir la proximité et assurer notre prospérité.

L’approche historique de M. Olivier Meuwly a élargi la perspective, montrant que le fédéralisme est né d’une politique d’alliances intercantonales imposée par l’histoire. Plus que de prospérité, il s’agit de défense militaire et de paix, une paix d’autant plus délicate à préserver que deux pouvoirs distincts s’exercent sur le même territoire. D’où le plus grand respect pour les souverainetés cantonales.

La Suisse n’est pas la créatrice du fédéralisme, mais sa résultante.

Qu’un tel régime connaisse une prospérité plus durable qu’ailleurs n’est qu’une conséquence seconde. C’est une manifestation de l’adéquation du fédéralisme aux nécessités sociales et économiques diverses des peuples cantonaux.

Faute de pouvoir tout citer et commenter, mentionnons au moins le Rapport de monitoring 2014-2016, édité par la «Fondation ch pour la collaboration confédérale» et présenté avec conviction par le conseiller d’Etat Pascal Broulis. Le rapport examine les législations fédérale et cantonales du point de vue des principes constitutionnels et des exigences du fédéralisme. Il se penche en particulier sur la participation des cantons à l’échelon fédéral et à la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Il est attentif au respect (et à l’irrespect) de la sphère d’action des cantons et de leurs particularités dans le cadre de la mise en œuvre du droit fédéral et des conventions qu’ils signent avec la Confédération. Il observe d’un œil critique l’influence de la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le fédéralisme ainsi que la manière dont les médias traitent du fédéralisme. Ce travail remarquable devrait être rendu public sous une forme simplifiée. Nous y reviendrons.

Au cours de ses huitante-cinq ans d’existence, La Nation a produit des milliers d’articles sur le fédéralisme. Il nous semblait donc avoir examiné la notion sous toutes ses coutures. Nous avions tort, comme l’a montré le politologue Michael Hermann¹.

Pourtant, son exposé, prononcé en allemand, commençait mal: «La géométrie fédéraliste de la Suisse ne correspond plus à nos modes de vie.» Mais c’est un fait: les multiples frontières intérieures, les résistances qu’elles opposent aux législateurs pressés, cette inégalité qui veut que les plus petits Etats cantonaux disposent d’une souveraineté égale à celle des plus étendus et des plus peuplés, cet autre fait que les grandes villes sont traitées comme de simples communes, tout cela va à l’encontre de l’obsession moderne de rationalisation, de simplification et d’égalitarisme.

Le conférencier fait siennes ces critiques si souvent entendues, mais, avec un culot admirable, les retourne à l’avantage du fédéralisme. Pour lui, l’inadéquation du fédéralisme est en elle-même une force d’inspiration qu’il faut reconnaître et cultiver, voire, dira-t-il en conclusion, renforcer. On pense à l’industriel Charles Maillefer, qui écrivait que l’inconfort de l’inventeur est au départ de l’invention².

M. Hermann note que les frontières intérieures neutralisent les champs de tensions régionaux, au lieu de les renforcer, comme en Belgique. Les frontières cantonales ne coïncident parfaitement ni avec celles les langues, ni avec celles des confessions, ni avec celles des finances, ni même avec les données géographiques. Les différences ainsi mêlées se pondèrent les unes les autres. Aucune n’est assez clairement discriminante pour servir de casus belli. Chaque centralisation, à l’inverse, accroît les tensions internes à la Suisse, tensions dont l’expérience a montré qu’elles finissent toujours par se réduire à des oppositions entre les Alémaniques et les Romands.

Sur le plan du Conseil des Etats et de la majorité des cantons, requise pour les votes constitutionnels, la voix d’un citoyen uranais vaut quarante fois celle d’un Zuricois. Ce fait est incompatible avec toute idée de planification. C’est un immense avantage, estime M. Hermann, car il pousse les cantons concernés à trouver des solutions suffisamment variables et dynamiques pour que ces inégalités ne se transforment pas en injustices.

Enfin, les grandes villes auraient tort de se plaindre d’être traitées comme les communes ordinaires. Elles ont en fait un pouvoir disproportionné, encaissent des rentrées financières provenant de toute la région et prennent des décisions qui pèsent lourd sur les communes avoisinantes. C’est probablement vrai, mais, au sens strict, le fédéralisme n’est pas en jeu dans cette question, car les communes ne relèvent pas du domaine fédéral. Nous avons toutefois lu avec intérêt dans Domaine public que Mme Yvette Jaggi³ s’était rangée à l’avis de M. Grégoire Junod, exprimé au cours d’une table ronde, quant à l’inutilité d’une chambre fédérale des villes.

Le fédéralisme, c’est l’acceptation d’une réalité contrastée à l’extrême où les inégalités et les asymétries se compensent les unes les autres, c’est le refus de nier cette réalité au nom de la rationalité administrative, c’est le souci d’inventer des réponses ciblées aux situations imprévues plutôt que de se fier à un système fédéral unique et figé.

Dans cet exposé argumenté et original, M. Hermann a montré que le fédéralisme est du côté de l’unité, de l’invention et de la vie, la centralisation étant un processus d’alignement, d’abandon et de dissolution.

Notes:

¹  Nous aurions aimé publier cet exposé, mais son auteur nous a déclaré qu’il n’existait que dans sa tête. Nous l’avons vivement engagé à en faire une version écrite. On verra.

²  Créer pour survivre, CRV n^o 109, Lausanne, 1984.

³  Yvette Jaggi, «Le fédéralisme persiste et signe pour 50 ans», 1^er novembre, DP 2183