Fédéralisme différencié: analyse du problème

En conservant dans la nouvelle Constitution l'ancien article 3, voire même en le renforçant, les chambres ont manifesté leur désir de conserver le principe de la compétence générale (originelle) des cantons dans la systématique des institutions suisses. Les auteurs du présent projet ne peuvent que s'en féliciter. En même temps, force est de constater que l'accumulation de compétences déléguées finit par constituer une quasi-compétence fédérale générale. Cela conduit à une distorsion progressive entre l'affirmation de principe et l'évolution concrète de notre système constitutionnel et légal.

Nous croyons que le problème gît dans l'absence d'un mécanisme qui permette de suivre le chemin inverse de la centralisation et de restituer des compétences aux cantons.

Inverser le mouvement

L'idée n'est pas nouvelle. Par quatre fois ces vingt dernières années, on a parlé d'inverser le mouvement de centralisation. La première fois à la fin des années septante avec l'opération de «répartition des tâches entre les cantons et la Confédération», qui s'ensabla et ne déboucha finalement que sur des mesures infimes dont les dernières remontent au milieu des années 80.

Le deuxième sursaut décentralisateur suivit immédiatement le rejet de l'Espace économique européen. Les cantons acceptant claironnèrent leur volonté de trouver dans les articles 8, 9 et 10 de la Constitution fédérale les moyens pour les cantons de conduire une politique étrangère autonome. L'enthousiasme retomba rapidement. Les articles en question ne supportent pas une interprétation large. Les fédéralistes eux-mêmes conviennent d'ailleurs sans difficulté que la politique étrangère est une tâche spécifiquement fédérale.

Troisièmement, suite au rejet par le peuple, le 25 juin 1995, de l'allégement de la lex Friedrich décidé par les chambres, plusieurs cantons demandèrent officiellement une recantonalisation de la compétence en matière de vente aux étrangers.

Enfin, l'opération actuelle de refonte de la péréquation financière, liée à une redistribution des compétences et à un réexamen des subventions fédérales, pourrait déboucher sur un renforcement des cantons dans l'esprit de ses initiateurs. En outre, la mise en place de la coopération intercantonale («régionalisation») dans des entités reconnues par la Confédération appelle une différenciation dont notre proposition fournirait la base constitutionnelle. Il faut éviter que cela ne se heurte aux obstacles qui ont fait échouer les tentatives précédentes de décentralisation.

Ainsi donc, tant du côté des organes fédéraux que de celui des gouvernements cantonaux, on a déjà envisagé sérieusement la possibilité d'un retour de compétences fédérales aux cantons.

Les leçons de l'échec de la «répartition des tâches»

La «répartition des tâches» n'était pas une idée en l'air, mais une opération officielle de grande envergure, lancée par les autorités fédérales elles-mêmes et soutenue par les fédéralistes. Si une telle coalition n'a pas réussi, c'est qu'il existe un blocage profond qu'il faut découvrir et résoudre sous peine de courir à l'échec une fois de plus.

Trois questions, pas toujours formulées, se profilaient en arrière-fond de tous les débats de la répartition: tous les cantons allaient-ils être assez forts pour assumer les nouvelles tâches qui leur seraient dévolues? certains d'entre eux n'allaient-ils pas abuser de la liberté ainsi recouvrée et porter préjudice aux cantons voisins? les cantons pauvres n'allaient-ils pas souffrir de devoir gérer des responsabilités nouvelles alors même qu'on rognait sur les subventions liées à l'exer-cice de ces responsabilités? Ces questions bloquaient à chaque fois le processus de restitution ou conduisaient à l'accompagner de mille et une cautèles qui lui faisaient perdre beaucoup de sa portée.

Lors de la campagne précédant le vote sur la restitution (partielle) aux cantons de la compétence en matière de bourses d'études, par exemple, les cantons qui désiraient cette restitution exposèrent publiquement la politique qu'ils comptaient suivre en la matière. D'autres cantons se turent. Les adversaires de la restitution eurent beau jeu d'imputer ce mutisme au désintérêt ou à des intentions sournoises.

Ainsi donc, l'échec de la répartition trouvait sa cause dans le système lui-même. La mauvaise volonté ou l'incapacité, réelles ou simplement supposées, de quelques cantons, voire d'un seul, suffisent à bloquer le processus de restitution. Cela revient à dire que le système actuel voue à l'échec toute tentative de restitution de compétence d'une certaine ampleur.

Et cependant, la restitution demeure une nécessité.

Critique du système actuel «tous ou point!»

Le fédéralisme suisse est, si l'on ose dire, un fédéralisme unitaire. Sous réserve de la part à la péréquation intercantonale, le système helvétique ne ménage aucun statut distinctif pour un canton ou un groupe de cantons. Il prescrit au contraire un type uniforme de relations entre l'État fédéral et les États membres. Lorsque la Constitution enrichit la Confédération d'une nouvelle compétence de légiférer, tous les cantons lui cèdent une part identique de leur souveraineté législative. Dès le moment où la Confédération use de sa compétence, l'ensemble des lois cantonales, souvent fort diverses parce qu'adaptées à des conditions également diverses, doit faire place ou au moins s'adapter à une réglementation unique, faite de lois et d'ordonnances qui sortent du moule fédéral.

Or, sous l'uniformisation législative croissante, les cantons sont restés étonnamment différents les uns des autres, du point de vue de leur étendue territoriale, de leur démographie, de leur(s) langue(s), de leurs capacités financières, de leur conception de l'État et de leurs rapports avec la Confédération. Ces différences séculaires subsistent aujourd'hui.

L'inadéquation de ce fédéralisme unitaire du type «tous ou point!» se révèle plus patente au fur et à mesure que la centralisation croît. Il suffit de voir dans quelle mesure symbolique la lex Friedrich réserve aux cantons la faculté d'édicter des dispositions autonomes. Autre exemple: dans le cadre de la révision de la loi sur la protection des eaux contre la pollution, il est prévu de confier au Conseil fédéral de réglementer le traitement des eaux usées en milieu rural et dans les zones à habitat dispersé. Les cantons n'auraient aucune autonomie, bien que certains d'entre eux aient acquis une solide expérience en la matière, et même fait oeuvre de pionniers.

En sens inverse, le système «tous ou point!» n'est guère plus satisfaisant. En effet, les restitutions de compétence mentionnées plus haut touchaient automatiquement tous les cantons. Or, même les fédéralistes les plus puristes admettent que la récupération d'une compétence pourrait contrarier tel canton qui, pour des raisons qui lui sont propres, a besoin d'une loi fédérale. Ainsi, un petit canton peut légitimement désirer bénéficier d'une telle loi dans un domaine de grande envergure, tel l'aménagement du territoire. Pourquoi devrait-on l'en priver au nom d'un fédéralisme unitaire qui ne serait, en l'occurrence, guère plus réaliste que la centralisation actuelle?

La différenciation

D'autres pays pourvus d'un système fédératif connaissent les mêmes problèmes que la Suisse. Le Canada a conçu une amélioration de son système qu'il convient de mentionner. Dans le mi-lieu des années 60, le Gouvernement fédéral du Canada mit en vigueur un régime de rentes en faveur des personnes âgées pour satisfaire à un besoin ressenti dans toutes les provinces, sauf au Québec, en raison de l'état avancé de sa politique sociale. On décida donc de ne pas appliquer le programme fédéral au Québec. La loi constitutionnelle de 1982 a fait un pas de plus en pré-voyant expressément que toute province peut s'opposer, pour ce qui la concerne, à un transfert de compétences ou à une restriction de ses droits ou de ses privilèges, et ceci sans préjudice de la validité du droit fédéral en ce qui concerne les autres provinces.

Un mécanisme à créer

La Suisse n'est pas le Canada. Son problème n'en est pas moins analogue. Comment donc créer un mécanisme de différenciation conforme à la nature spécifique de la Confédération et des cantons?

Le législateur pourrait ne pas utiliser exhaustivement toutes ses compétences et éviter d'élaborer des lois de détails quand la Constitution fédérale lui assigne le mandat d'édicter des principes. C'est l'idée de la loi-cadre, où la Confédération expose les principes généraux auxquels le droit cantonal doit se conformer; dans ce cadre, les cantons sont libres de légiférer à leur manière. On peut prolonger se procédé législatif par l'idée du droit fédéral subsidiaire ou supplétif: les cantons qui ne légiféreraient pas seraient automatiquement soumis à un droit fédéral détaillé. La faiblesse du système gît dans la difficulté de désigner l'organe chargé d'interpréter la conformité des lois cantonales aux lois-cadres fédérales. De surcroît, l'ambiance actuelle du gouvernement fédéral, et surtout l'influence croissante d'une administration perfectionniste ne laissent guère d'espoir à un tel système.

Sur le fond, d'ailleurs, ce ne serait là qu'un palliatif. Le partage des compétences législatives est bien l'affaire du constituant. Si la doctrine en droit constitutionnel admet que les autorités centrales abandonnent quelques faibles parties de leurs compétences aux cantons, le législateur ne peut pas modifier à loisir la ligne de partage tracée dans la charte fondamentale.

Ainsi, seule la Constitution fédérale peut en principe prévoir un statut propre à un seul canton ou à un groupe de cantons. Ceux-ci disposent certes d'un droit d'initiative. Mais ce droit est un droit mineur, du même type que le droit de chaque parlementaire à déposer une initiative. Cette initiative n'a droit qu'à être examinée par le parlement. Pour être impérative à l'égard du Conseil fédéral, elle doit obtenir l'agrément des deux Chambres. D'ailleurs, si elle permet à un canton de faire entendre sa voix, elle ne met en oeuvre aucun mécanisme de différenciation du droit.

Il faut donc une réforme de la Constitution fédérale elle-même. C'est en ce sens que les auteurs proposent d'introduire une disposition prévoyant un double processus de restitution et de différenciation dans notre charte fondamentale, reconnaissant au canton qui en a les moyens le droit de demander la restitution pour son compte d'une compétence fédérale qu'il exercera lui-même en toute autonomie.

La solidarité

Une objection saute immédiatement aux yeux: une disposition constitutionnelle permettant à un canton de faire à sa guise dans un domaine régi en principe par le droit fédéral pourrait induire les cantons puissants à se retirer égoïstement du jeu fédéral, au détriment des cantons faibles, portant ainsi à la solidarité confédérale un coup qui pourrait lui être fatal. Comment répondre à cette objection tout en respectant la souveraineté du canton désirant faire usage de ce nouveau droit d'initiative?

Après de nombreuses réflexions et consultations, les auteurs ont adopté la solution la plus simple, la plus élégante et qui, de surcroît, est en parfaite harmonie avec le système actuel de l'initiative populaire fédérale: toute demande de restitution introduite par un canton devrait être soumise à la double majorité du peuple et des cantons suisses.

Cette disposition qu'on trouve énoncée ci-dessous tient en peu de mots. Elle n'en constitue pas moins l'écueil institutionnel le plus difficile à franchir en Suisse. La proportion des initiatives populaires qui ne l'ont pas franchi en témoigne.

Dans la perspective de ce double vote, l'organe cantonal compétent (gouvernement, parlement ou peuple ) courra à un échec certain s'il se contente de déposer une demande de restitution à la Chancellerie fédérale. Il devra d'abord s'assurer le soutien de toutes les forces qui comptent dans son canton, sous peine de courir le risque d'être désavoué par ceux-là mêmes au nom desquels il fait sa demande. Dans un second temps, il lui faudra constituer un dossier complet sur la base duquel il plaidera sa cause auprès des autres gouvernements cantonaux, notamment ceux qui seront directement ou indirectement touchés par la restitution. Il informera les diverses organisations politiques ou autres qui jouent un rôle dans la Confédération. Et c'est seulement avec la certitude d'être largement soutenu qu'il se sentira le droit, enfin, de déposer sa demande de restitution.

On ne peut exclure en principe qu'un canton puisse faire une demande de restitution avec l'intention explicite de ne pas légiférer dans le domaine en question. Il lui appartiendra, là de nouveau, de convaincre le reste de la Suisse qu'il est possible sur son territoire de régler les problèmes posés en dehors de toute intervention étatique.

La différenciation dans la Constitution suisse

Dès lors, les auteurs proposent d'inscrire dans la Constitution fédérale un nouveau droit d'initiative, par un nouvel article.

Synthèse

L'article ainsi proposé ne bouleverse nullement l'ordre établi. Il introduit simplement une «soupape de sécurité» dans la mécanique des relations entre les cantons et la Confédération.

La présente proposition déchargerait la Confédération. Elle aiguillonnerait les États cantonaux à se prendre en main et à repenser leurs problèmes politiques, dans l'espoir de recouvrer une partie de leur souveraineté perdue.

Elle casserait un ressort essentiel du conflit linguistique en laissant à tout canton la possibilité permanente de se soustraire à une loi par trop inadéquate à son génie propre.

On a souvent accusé les défenseurs des souverainetés cantonales d'être des esprits rétrogrades, peu soucieux de l'évolution du monde, et portant atteinte par leur fixisme à l'avenir de la Confédération. Les propositions ci-dessus, l'esprit confédéral dans lequel elles sont faites devraient convaincre chacun que le combat des cantons pour leur souveraineté et le combat pour la conservation de l'alliance fédérale se rejoignent et se conjuguent aujourd'hui dans le combat du fédéralisme différencié.

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27.04.2017 - 03:16