Le petit doigt dans l'engrenage

Le 5 juin, le peuple suisse acceptera ou refusera de s’associer aux accords de Schengen et de Dublin. Que nous apprennent les textes officiels?

Ces traités ont déjà été signés par l’Union européenne, la Norvège et l’Islande. Mais Schengen, contrairement à Dublin, ne s’étend pas encore aux nouveaux Etats membres de l’Union européenne, qui n’y seront associés que progressivement. Formellement distincts, ces deux accords ont été considérés comme suffisamment proches pour faire l’objet d’un seul vote.

Le contrôle des personnes aux frontières est supprimé à l’intérieur de l’«Espace Schengen» et renforcé à l’extérieur. Toutefois, il peut y avoir des exceptions lors de circonstances particulières et les pays signataires peuvent continuer à effectuer des contrôles volants sur l’ensemble de leur territoire. Les visas de courte durée accordés aux touristes et aux hommes d’affaires par un des Etats de l’«Espace Schengen» sont valables pour tous les autres Etats. Il sera plus facile qu’aujourd’hui pour les policiers de poursuivre un malfrat dans un Etat membre. Mais comme aujourd’hui, la police du lieu en sera informée immédiatement et elle seule pourra procéder à une arrestation. Une coopération judiciaire est aussi prévue, notamment en matière de fiscalité indirecte. La fiscalité directe est exclue de la coopération, et le secret bancaire reste expressément préservé. Enfin, la Suisse accédera au système SIS qui met à disposition de la police des informations immédiates sur les personnes recherchées en Europe. Sous une forme très discrète et partielle, la Suisse participe d’ailleurs déjà au SIS, ce qui est avantageux pour les uns et pour les autres.

Quant au traité de Dublin, il concerne l’asile politique. Un requérant débouté par un Etat membre de l’«Espace Dublin» ne peut déposer une seconde demande dans un autre. Pris sur le fait, il est renvoyé dans l’Etat de la première demande. C’est possible grâce au système «Eurodac», qui enregistre les empreintes digitales des requérants lors de leur demande et les transmet informatiquement aux pays membres. Un cinquième à peu près des demandes déposées en Suisse sont des secondes demandes. Les services suisses de l’asile seraient allégés d’autant.

Selon les critères de Dublin, l’Etat compétent pour traiter une demande d’asile est, dans l’ordre, celui dans lequel le requérant a de la famille, en deuxième lieu celui qui a délivré un titre de séjour ou un visa au requérant, en troisième lieu celui dont le requérant a franchi illégalement la frontière, enfin, et par défaut, le premier Etat auprès duquel la demande a été déposée.

Nos diplomates ont obtenu que la démocratie directe ne soit pas évacuée du processus de décision: si les effets internes d’un nouvel acte concernant Schengen sont de rang législatif, ils sont soumis au référendum facultatif et l’application de la décision à la Suisse est reportée de quatre mois. Si le référendum est demandé durant ce laps de temps, la Suisse dispose d’un délai de deux ans pour organiser le référendum et faire connaître la décision du peuple. Mais si le peuple rejette le nouvel acte, c’est l’accord de Schengen tout entier qui est considéré comme dénoncé par la Suisse. Toutefois, un Comité mixte Suisse-UE, dans un délai de nonante jours, peut en collaboration avec les autorités suisses concevoir une autre manière de mettre l’accord en œuvre. En ce cas, on recommence toute l’opération, avec un nouveau délai de quatre mois et, cas échéant, une nouvelle campagne référendaire.

Le mécanisme de Dublin est un peu plus sommaire. Si le nouvel acte est rejeté par le peuple, l’accord est suspendu. Le Comité mixte essaie de remédier aux causes du rejet. Il examine «toutes les autres possibilités afin de maintenir le bon fonctionnement du présent accord» et peut, à l’unanimité, décider de le rétablir. Dans ce cas, contrairement à Schengen, la démocratie directe n’est pas à nouveau actionnée. Si aucun moyen n’est trouvé, la Suisse sort de Dublin.

Ces deux traités peuvent être dénoncés en tout temps. Leur dénonciation, comme leur refus le 5 juin, ne mettrait pas en cause les accords bilatéraux.

Une dynamique unificatrice

Présentés ainsi, Schengen et Dublin semblent en gros équilibrés et plutôt bénéfiques pour la Suisse. Mais il ne suffit pas de juger ces deux traités sous l’angle juridique. Il faut aussi les juger d’un point de vue dynamique. Si nous les acceptons, la tendance unificatrice et conquérante qui inspire aussi bien l’évolution de l’Union européenne que la volonté d’adhésion du Conseil fédéral exercera sur la Suisse une pression constante et beaucoup plus forte qu’aujourd’hui.

C’est donc maintenant qu’il faut détecter dans les textes les éléments susceptibles de nous conduire malgré nous au-delà des concessions qu’on nous demande aujourd’hui. Les traités que nous signons doivent être aussi stables et fermés que possible, résistant tant aux violences de nos partenaires qu’à nos propres faiblesses.

Une confiance limitée

Un traité n’a d’avenir que si les parties sont loyales les unes envers les autres. Sur deux points, les pratiques actuelles de certains Etats de l’Union ne sont pas entièrement rassurantes.

Le premier point concerne les visas de courte durée. Il suffit qu’un seul Etat fasse preuve de laxisme dans la distribution des visas pour faire sauter le dispositif de contrôle aux frontières de l’«Espace Schengen» et faciliter l’entrée, puis l’installation de clandestins dans n’importe quel Etat. On l’a vu avec le gouvernement écolo-socialiste allemand. Acquis par principe à une ouverture tous azimuts, il a doublé le nombre de visas accordés. M. Joschka Fischer est sur la sellette à ce sujet. La France et la Hollande ont blâmé les procédés allemands, mais il suffirait d’un renversement de tendance pour qu’elles agissent de même. Accepter Schengen, c’est nous priver de toute possibilité d’obvier à ces pratiques.

Le second point concerne l’interdiction de la deuxième demande. Dans plusieurs pays où l’immigration est forte, en particulier la Grèce et l’Italie (mais on parle aussi de l’Espagne et de la France), il arrive que les services compétents omettent consciemment de prendre les empreintes, court-circuitant le système «Eurodac»... et se dispensant de devoir reprendre les requérants qui ont déposé une seconde demande dans un autre Etat.

Ajoutons à ces carences avérées le fait que les grands Etats jouent leur propre jeu dès qu’ils y trouvent un avantage. Ils ne se gênent pas pour interpréter librement leurs engagements tout en contraignant leurs partenaires plus modestes à la plus grande rigueur. S’en indigner est hors de propos, c’est toujours comme ça. Mais c’est un aspect des choses dont un petit Etat ne saurait assez se souvenir quand il s’engage durablement dans une aventure aussi incertaine qu’un double traité de grande envergure.

Un droit évolutif

La Suisse aura le même statut que la Norvège et l’Islande en ce qui concerne les nouveautés qui s’ajouteront aux traités de Schengen et de Dublin: nous aurons le droit de participer aux discussions mais pas aux décisions.

Ces ajouts seront probablement surtout de nature technique. Mais, outre qu’un nombre important de modifications techniques finit par modifier le fond, on ne peut exclure que, par le biais de la coopération judiciaire notamment, des mesures soient prises qui mettent directement en cause notre souveraineté.

Si le droit suisse est mieux protégé qu’il ne l’était dans l’Espace économique européen, si la démocratie directe est en gros respectée, si les souverainetés cantonales ne sont guère touchées, nous n’en mettons pas moins le petit doigt dans un mécanisme de droit évolutif, comme le souligne le fait que chaque nouveauté apportée à l’un des traités met en cause l’ensemble de celui-ci.

Notre appartenance à Schengen et Dublin sera rapidement bétonnée par l’adaptation de notre droit interne et de nos procédures, ainsi que par les routines policières et judiciaires, mais aussi politiques et intellectuelles qui ne manqueront pas de s’installer. La crainte de perdre l’ensemble nous contraindra à chaque fois nous plier aux nouveautés qu’on introduira, même si elles portent une atteinte évidente à nos intérêts. Accepter ces deux traités, c’est d’emblée accepter notre soumission à son évolution indéfinie. Le peuple suisse doit réserver l’avenir et refuser.