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Une crise institutionnelle évitée?

Jean-Michel Henny
La Nation n° 2158 25 septembre 2020

(un accord provisoire entre l’Etat et certaines communes)

Les communes aident le Canton

Au début de ce siècle, le Canton était dans une situation financière difficile. Il a sollicité l’aide des communes qui, depuis 2002, financent la moitié de la facture sociale alors que leur part n’était auparavant que d’un tiers. Cumulés, les montants supplémentaires ainsi pris en charge par les communes à la place du Canton s’élèvent à plus de 3 milliards de francs, alors que l’évolution des finances communales et cantonales a suivi des chemins diamétralement opposés. Depuis 2014, l’Etat s’est enrichi de 465 millions par an et les communes se sont appauvries de 112 millions, soit un différentiel de 577 millions par année. Entre 2010 et 2018, les dettes des communes ont augmenté de 30%, et même de 47% si l’on fait abstraction de Lausanne. Cette dette est aujourd’hui de 6,2 milliards, sans prendre en compte celle des associations de communes. Quant à l’Etat de Vaud, sa situation s’est à ce point améliorée qu’il n’avait plus, en 2018, que 875 millions de dette théorique avec, en plus, 3,5 milliards de liquidités.

Des négociations difficiles et un accord au forceps

Depuis plusieurs années, les communes négocient avec le Canton pour revoir la péréquation intercommunale, la répartition de la facture sociale et des charges liées à la police. Cependant, les discussions ont traîné, se sont enlisées et il a fallu l’élection d’une nouvelle conseillère d’Etat, naguère syndique de Payerne, le Covid-19 et beaucoup d’énervement pour qu’enfin, le 25 août 2020, un accord intervienne, mais seulement entre l’Etat de Vaud et l’Union des communes vaudoises (UCV). L’Association de communes vaudoises (AdCV) a quitté la table des négociations en juillet, peu avant l’accord.

Le 17 septembre, l’UCV a accepté l’accord à 75% des voix alors que l’AdCV l’a refusé.

Que prévoit-il?

Le texte est difficile à comprendre, car il se fonde sur un système complexe et en partie abscons. Il y a tout d’abord, et c’est le résultat visible des négociations, un rééquilibrage financier de 150 millions en faveur des communes, mais dès 2028 seulement, après une phase d’augmentation progressive qui commence par 40 millions en 2021, 60 millions en 2022, etc. Le Grand Conseil devra se déterminer sur le principe et modifier la loi sur l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF).

En plus de ce rééquilibrage, l’Etat reprend certaines charges mais, en contrepartie, reprend la direction des opérations selon le principe «qui paie commande». L’accord crée un groupe de travail technique (GTT-PCS) qui aura pour mission d’évaluer les tâches cantonales déléguées. L’acronyme PCS signifie participation à la cohésion sociale, nouveau nom de la facture sociale. Mais on ignore tout de la composition, des compétences et du fonctionnement de ce groupe de travail technique.

Le montant de la facture policière fera l’objet d’un autre processus piloté par un autre groupe de travail technique qui sera en charge de la nouvelle péréquation (GTT-NPIV).

L’accord prévoit que les négociations concernant la nouvelle péréquation intercommunale vont se poursuivre; un bilan global estimant les effets financiers pour chaque commune devra être établi d’ici fin juin 2021. La nouvelle péréquation devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2023, en précisant cependant qu’aucun montant supplémentaire ne sera versé par l’Etat aux communes pour cette nouvelle péréquation.

Au sens de l’article 7 de l’accord, les communes acceptent d’engager des discussions en vue de l’introduction d’un mécanisme de maîtrise des finances communales au plus tard dans la nouvelle loi sur les communes. Cela signifie que les communes devront accepter un frein à leurs dépenses qui leur sera imposé par le Canton. Un tel engagement, qui n’est pris que par les communes, est-il vraiment lié à la facture sociale? Si, pour utiliser la nouvelle terminologie, la participation à la cohésion sociale augmente ces prochaines années, ce qui risque fort d’arriver compte tenu des conséquences de la pandémie, le tiers de l’augmentation des dépenses continuera à être supporté par les communes. Celles-ci courent dès lors le risque de voir leurs dépenses encore augmenter pour ce poste.

Les signataires de l’accord s’engagent à ne pas revenir sur les éléments de l’accord, ce qui est usuel.

Ce qui l’est moins c’est que l’UCV s’engage à ne pas soutenir une quelconque intervention parlementaire allant dans le sens d’une modification des termes de l’accord. On peine à comprendre comment une association représentant des communes peut accepter un tel engagement qui lie ses membres et pourrait l’amener à interdire à une syndique ou à un député d’intervenir en faveur des communes au Grand conseil. C’est un engagement qui sort clairement du cadre dans lequel les négociations ont été engagées et qui musèle les communes.

Enfin, si le déficit des comptes de l’Etat devait le contraindre à prendre des mesures d’assainissement au sens de l’article 165 de la Constitution cantonale, le Conseil d’Etat pourrait, lui, présenter des mesures d’assainissement dérogeant à l’accord. Les communes sont liées, mais l’Etat ne l’est pas. Ne s’agit-il pas d’un accord déséquilibré?

Un système trop complexe

Il est heureux qu’un accord ait pu intervenir, car la situation de blocage devenait intolérable. Comme l’a déclaré le Syndic de Lausanne lors de la présentation de l’accord: «Si nous n’étions pas arrivés à ce compromis, en plus de la crise sanitaire, nous aurions eu une crise institutionnelle.»

Un accord a pu être trouvé vraisemblablement grâce à l’intervention de Madame Christelle Luisier Brodard. Mais la menace, en août 2020, du lancement d’une initiative par l’AdCV intitulée «SOS Communes», pour soutenir certaines communes qui ne se sentaient pas vraiment représentées par l’UCV, n’y est peut-être pas étrangère non plus.

Dans une tribune de la revue Dossiers Publics, l’ancienne présidente de l’AdCV, députée PLR au Grand Conseil, Josephine Byrne Garelli, rappelait que dans la feuille de route de 2019, adoptée par le Conseil d’Etat, l’AdCV et l’UCV, on précisait la volonté commune de l’Etat et des deux faîtières de procéder à l’examen d’une reprise, partielle ou totale, de la facture sociale par le Canton et que «la nouvelle péréquation devrait être simple, transparente, équitable et facile à maîtriser». Ces objectifs ne sont visiblement pas remplis par l’accord brièvement évoqué ci-dessus.

Dans une Réflexions de 24 heures du 2 mars 2020, la conseillère municipale nyonnaise Fabienne Freymond Cantone écrivait: «Il faut donc commencer par redéfinir la base, soit ce que l’on attend d’une commune. Celle-ci est l’institution la plus proche des gens ; elle est essentielle pour le lien au territoire et pour le bien vivre ensemble. Elle n’est pas une simple tirelire, mais un axe important de développement de bien des politiques publiques (emploi, rayonnement culturel et touristique, lien social, santé de la population par un accès à des activités diverses…). Il faut donc identifier les besoins au niveau communal et remettre à plat la répartition des tâches entre le Canton et les communes. C’est en définissant la marge de manœuvre minimale et indispensable de ces dernières que l’on va vraiment avancer dans les débats en cours.» Elle insistait aussi sur la nécessité de «corriger des dommages collatéraux résultant de facturations reposant sur de (trop) savants calculs [car] Le système institutionnel est devenu tellement imbriqué et complexe que l’on ne sait plus qui commande quoi.»

La suite?

Le protocole d’accord du 25 août pose autant de questions qu’il ne résout de problèmes. Il montre cependant, bien qu’avec de nombreuses réticences et la pose de cautèles inéquitables, que le Canton accepte enfin de faire un pas en direction des communes. Il faut maintenant que la conseillère d’Etat en charge de ce dossier puisse, dans le cadre de sa volonté d’aller à la rencontre des représentants des communes dans chaque district, poser les jalons d’une simplification et d’une clarification de ces rapports institutionnels essentiels; et pas seulement sous l’angle financier.

Cela permettra de remettre de la sérénité dans le débat, y compris avec les membres de l’AdCV, et de trouver des compromis acceptables par tous.

Le Grand Conseil pourra ainsi, lorsqu’il examinera ce protocole d’accord, prendre les dispositions qui s’imposent pour clarifier et fluidifier des relations essentielles à la vie des habitants de ce pays.

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